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散見于各類意見或辦法的規(guī)定，終于整合成《政府投資條例》。這是一部暌違已久的行政法規(guī)，早在2001年便開始起草，到2010年國務(wù)院法制辦公開征求意見，幾經(jīng)修改直到 2018年12月5日國務(wù)院第33次常務(wù)會議通過。

5月5日，經(jīng)國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）正式對外發(fā)布，該條例將自2019年7月1日起施行。

該條例旨在規(guī)范政府投資行為，而政府投資涉及道路交通、教育、醫(yī)療、綠化環(huán)保、供水供氣等諸多領(lǐng)域，與公眾利益密切相關(guān)，且投資體量巨大，以萬億為單位。

比如2019年政府工作報告指出，要完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程。

經(jīng)過多年打磨，條例對政府投資的范圍、投資決策、年度計劃、項目實施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出規(guī)定，亮點頗多。

比如，《條例》在“總則”中明確，政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。國家加強對政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

不過，21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者在采訪過程中了解到，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為《條例》部分內(nèi)容的規(guī)定還不夠詳細(xì)，比如政府與市場邊界、中央和地方政府投資邊界、城投公司定位等問題。

以非經(jīng)營性項目為主

《條例》開宗明義：為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力，制定本條例。

政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，并與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)；平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件等。

何謂政府投資？《條例》指出，政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。隨后，還進一步明晰為“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。

政府投資明確要以非經(jīng)營性項目為主，投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域。

國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平5月5日對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，非經(jīng)營性項目就是沒有經(jīng)營收入的項目，包括園林綠化、基本教育、市政道路等。項目是否有經(jīng)營性收入，很好區(qū)分。政府投資以非經(jīng)營性項目為主，意味著準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目是以社會資本為主，這明確政府和市場邊界，能為社會資本騰出更多空間。

“確需支持的經(jīng)營性項目，包括一些高科技項目，由于投資風(fēng)險比較大，政府可以給予一定支持，比如大飛機項目等。”吳亞平指出。

“政府和市場投資邊界有時候不好劃定，像修建政府收費公路，在東部、中部、西部情況不同。西部車流量不高的地區(qū)，仍然比較難吸引到社會資本參與，可能還得靠政府投資。”5日，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。

為了從機制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領(lǐng)域，《條例》明確將建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制。

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將全面清理與政府投資相關(guān)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，加快《條例》配套制度建設(shè)，會同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評估調(diào)整機制。

業(yè)內(nèi)人士對《條例》還有更多期待。有地方人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，地方城投公司是很多基建項目的承接主體，他們不是政府組成部門，卻要按照政府投資管理，城投公司究竟扮演什么角色，希望能更明確。

防止“拍腦袋”決策

司法部、國家發(fā)改委委負(fù)責(zé)人就《條例》的有關(guān)問題回答記者問表示，科學(xué)決策是提高政府投資效益的關(guān)鍵所在。為確保政府投資科學(xué)決策，從制度上防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”，主要作了三方面規(guī)定。

一是縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

二是進一步規(guī)范政府投資項目審批制度。明確了項目單位應(yīng)當(dāng)編制和報批的文件；投資主管部門依據(jù)項目建設(shè)的必要性、技術(shù)經(jīng)濟可行性、社會效益以及項目資金落實等情況審批；重大項目應(yīng)當(dāng)履行中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等程序。

三是強化投資概算的約束力。初步設(shè)計提出的投資概算超過可行性研究報告提出的投資估算10%的，審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解，投資概算超過10%的，要重新履行報批手續(xù)，不少地方實踐中多有類似的規(guī)定。該標(biāo)準(zhǔn)正式寫入《政府投資條例》，無疑能從源頭上約束超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的政府投資項目。

不過，也有參與地方項目的人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者直言，要保證投資概算不超10%，可以提高可行性研究報告中的投資估算規(guī)模。項目投資中多會引入貸款，財務(wù)成本、通貨膨脹等因素也要考慮進去。

當(dāng)然，《條例》也明確，因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，需要報相關(guān)部門審批或核定。

2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中提出的編制年度投資計劃的規(guī)定，也被寫入《條例》：“政府投資年度計劃應(yīng)當(dāng)明確項目名稱、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。”

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，“落實資金來源”被反復(fù)強調(diào)。這與近年來加強地方債風(fēng)險防范的要求相一致。為了糾正地方政府不當(dāng)政績觀，避免地方隱性債務(wù)的過度膨脹，政府投資項目先行落實項目資金來源顯得尤為重要。

加強追責(zé)，也是一大亮點。《條例》列出負(fù)面清單，對違規(guī)調(diào)整投資概算、超越審批權(quán)限、違法違規(guī)舉借債務(wù)、挪用政府投資資金、弄虛作假騙取政府資金等行為，都表示要依法追究責(zé)任，并處分相關(guān)責(zé)任人。