關于地方人大常委會對有關城市供水管

房地產限售和燃氣安全管理等規定的審查案

——備案審查工作案例2024年第1號

       2022年11月，全國人大常委會法制工作委員會探索建立備案審查案例指導制度，適時發布體現地方立法共性問題、具有指導意義的典型案例。考慮到近年來地方人大常委會普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質量，形成了一批體現地方特色，具有較強時效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義。現將其中3件典型案例作為備案審查工作指導案例印發，供工作中參考。

案例1：某省人大常委會審查糾正省政府規章關于經營用水加倍收費、逾期不繳水費予以行政處罰并設定行政強制的規定

一、案例基本情況

2021年，某省人大常委會法制工作委員會對地方政府規章《某省城市供水管理規定》（以下簡稱《供水管理規定》）進行了主動審查。主要涉及兩個方面的問題：（1）《供水管理規定》能否規定經營用水加倍收費的原則。（2）《供水管理規定》能否對逾期不繳納水費的行為給予行政處罰，并設定停止供水、滯納金等行政強制的規定。

二、審查意見和處理情況

某省人大常委會法制工作委員會依據立法法、監督法和本省備案審查條例的有關規定，就《供水管理規定》的制定背景、主要考慮和實施情況請起草單位說明情況、反饋意見，征求備案審查專家的意見，并就有關問題召開座談會，聽取省人大有關專門委員會、司法廳和業務主管部門的意見。

（一）關于對經營用水加倍收費原則的規定

《供水管理規定》第二十五條規定，城市供水應在供水成本加稅費加合理利潤的基礎上調整收費標準，按生活用水保本微利、生產用水合理計價、經營用水加倍收費的原則確定。具體標準由市、縣人民政府確定。省人大常委會法制工作委員會審查認為，國務院《城市供水條例》第二十六條規定，“城市供水價格應當按照生活用水保本微利、生產和經營用水合理計價的原則制定。城市供水價格制定辦法，由省、自治區、直轄市人民政府規定。”按照該規定，生產和經營用水的供水價格都應當以合理計價為原則。但是，《供水管理規定》卻將生產和經營用水的供水價格作出區分，生產用水仍以合理計價為原則，而經營用水則按照加倍收費的原則確定收費標準，與黨中央關于減輕企業負擔的重要部署精神和國務院《城市供水條例》有關規定不一致，加重了相關市場主體的經濟負擔。

（二）關于對逾期不繳水費予以行政處罰，并規定停止供水、加處滯納金等行政強制

《供水管理規定》第二十九條規定，“違反本規定第二十四條，逾期不繳水費、超計劃用水加價水費者，除按規定繳交滯納金外，還可按日根據應交金額的1％罰款，但最高不得超過3萬元。逾期1個月不繳交者，由供水企業發出催繳通知書，發出通知書1個月內，仍不繳交者，由縣以上人民政府或者其委托的部門批準后，停止供水。”

1、關于能否對逾期不繳水費行為設定罰款的問題

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政處罰法第十三條規定，省政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，省政府規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。2018年修訂的國務院《城市供水條例》第三十五條規定，未按規定繳納水費的，可以予以罰款；2020年修訂時，該規定已被刪除。《供水管理條例》未按照新修改的國務院《城市供水條例》作出相應修改，滯后于上位法。同時，逾期不繳納水費是未按照供水合同約定履行義務的民事違約行為，不屬于行政處罰法規定的“違反行政管理秩序”的情形，《供水管理規定》對逾期不繳納水費的行為處以罰款的規定，與行政處罰法的相關規定不一致，超越了法定權限。

2、關于能否對逾期不繳水費停止供水的問題  

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政強制法第十條第四款規定，“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。”根據該規定，行政強制措施只能由法律、法規設定，地方政府規章無權設定。停止供水，旨在督促當事人履行繳納水費義務和接受行政處罰決定，屬于行政強制措施。如前所述，修改后的國務院《城市供水條例》第三十五條取消了對未按規定繳納水費的行政處罰，并同時刪除了對該行為可以采取停止供水等行政強制措施的規定，《供水管理規定》中關于逾期未繳納水費的可以停止供水的規定已經沒有上位法依據。

3、關于能否規定加處滯納金的問題

省人大常委會法制工作委員會審查認為，行政強制法第十二條規定，“行政強制執行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；......”第十三條規定，“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”加處滯納金是行政強制執行的一種法定方式，只能由法律設定。目前法律尚未對逾期不繳納水費的行為作出加處滯納金的規定，在缺乏法律依據的情形下，《供水管理規定》無權設定加處滯納金的規定。

綜上所述，《供水管理規定》關于經營用水加倍收費原則、對逾期不繳納水費予以行政處罰并設定停止供水、加處滯納金等行政強制的相關規定與上位法不一致，應當予以糾正。省人大常委會法制工作委員會與省司法廳、業務主管部門進行溝通，并向制定機關發出書面審查意見,制定機關同意予以修改或者廢止。2022年，某省政府廢止了《供水管理規定》。

案例2：某市人大常委會審查糾正市政府部門規范性文件關于房地產限售的規定

一、案例基本情況

2023年5月，根據公民審查建議，某市人大常委會法制工作委員會對市政府有關部門制定的《關于促進市區房地產業良性循環和健康發展的通知》等3個文件中關于房地產限售的規定進行了審查。2021年8月2日，某市政府出臺《關于進一步促進我市房地產市場平穩健康發展的通知》規定，“新購買的新建商品房和二手住宅，在取得《不動產權證》滿3年后方可上市交易”。2022年4月28日，《關于促進市區房地產業良性循環和健康發展的通知》中規定，“新購買的新建商品住宅在商品房買賣合同備案之日起滿3年可上市交易”，放寬了新建商品住宅的限售限期。2022年6月10日，《關于促進市區房地產業良性循環和健康發展的通知》規定，“新購買的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售規定，但2021年8月2日至2022年6月10日期間購買的二手房仍需在取得《不動產權證》滿3年后方可上市交易。

二、審查意見和處理情況

某市人大常委會法制工作委員會收到公民審查建議后，請制定機關說明情況、反饋意見，組織專家進行論證。審查認為，民法典規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。房產出售就是所有權人的一種處分權利，不動產交易是公民的權利和自由，受法律保護。推行限售政策，是國務院為貫徹落實“房住不炒”精神，賦予地方政府根據實際情況采取的一種臨時性措施。某市政府于2021年8月2日出臺的限售政策，是為了落實國家有關房地產調控政策，抑制房價過快上漲，維護社會公共利益，對公民合法權益進行必要限制，具有一定的合理性。隨著國家政策背景和房地產市場環境的變化，某市政府對有關限售政策進行調整，逐步并完全取消限售政策，但仍對2021年8月2日至2022年6月10日期間購買的二手住宅進行限售，是對部分公民在特定期間內不動產交易的區別對待，不當限制了民事主體財產權利的行使，顯失公平公正，不具有合理性和適當性，也與民法典等有關法律的規定不一致。

綜上所述，某市政府部門《關于促進市區房地產業良性循環和健康發展的通知》等3個文件中關于房地產限售的部分規定，與法律有關規定不一致，涉及減損公民權利，顯失公平公正，應予以糾正。某市人大常委會法制工作委員會與市政府辦公室、司法局、建設局等部門多次溝通，要求有關方面對相關文件予以處理。2023年8月，某市政府廢止了所有二手住宅限售的規定。

案例3：某市人大常委會審查糾正市政府規范性文件關于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施和燃氣企業有權對燃氣用戶采取停氣措施的規定

一、案例基本情況

2022年7月，根據公民審查建議，某市人大常委會法制工作委員會對市政府制定的《某市人民政府關于進一步加強全市管道燃氣安全經營管理的意見》（以下簡稱《意見》）進行了審查。《意見》主要存在兩個方面的問題：（1）強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施是否侵害公民合法權益。（2）燃氣企業對私拉亂扯、擅自改動燃氣設施和違規使用燃氣拒不整改的用戶采取停氣措施是否違反法律法規的規定。

二、審查意見和處理情況

某市人大常委會法制工作委員會收到審查建議后，為廣泛聽取各方面意見，加強審查工作的針對性和實效性，于2022年8月聯合城鄉建設環境保護工作委員會，就《意見》相關規定組織召開備案審查聽證會，市政府辦公室、城市管理局等政府有關部門和公民代表、律師代表、部分常委會組成人員、受邀市人大代表等參加聽證會。會上，《意見》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內容、相關依據、實際執行情況；公民代表說明提出審查建議的理由，闡述文件執行過程中涉嫌侵害公民合法權益的有關事實；市司法局、律師代表、常委會組成人員和市人大代表就《意見》出臺的必要性、合法性、適當性，以及執行中有關問題發表意見建議。隨后，法制工作委員會在總結各方意見基礎上，現場提出審查意見，認為《意見》相關規定與上位法不一致，在實際執行中易造成誤解，建議制定機關修改相關規定。市政府辦公室當場表示將認真研究修改相關規定，及時采取整改措施妥善處理有關問題。

（一）關于強制要求燃氣用戶安裝使用指定燃氣設施的規定

《意見》規定，“燃氣用戶要全面推行使用不銹鋼波紋軟管、符合國家規范標準帶有熄火裝置的燃氣燃燒器具，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設計智能燃氣計量表、安全自閉閥等燃氣設施，否則不予竣工驗收；既有居民住宅由屬地政府（管委會）組織轄區內管道燃氣企業制定改造方案，分批、分期、限期（六個月內）改造到位”。

市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務院《城鎮燃氣管理條例》第二十七條規定，“燃氣用戶應當遵守安全用氣規則，使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等。”燃氣用戶只要使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿的燃氣燃燒器具、連接管等就符合法規規定。市政府規章《某市燃氣管理辦法》第二十三條規定，“提倡居民用戶安裝使用燃氣泄漏安全保護裝置，使用合格的燃氣燃燒器具、氣瓶和不銹鋼波紋軟管。”“提倡”為一種倡導性、鼓勵性表述，賦予燃氣用戶的選擇權。《意見》關于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃氣設施，以及“限期改造到位”的規定，涉嫌與國務院行政法規和市政府規章的規定相抵觸，將提倡的用戶選擇權改變為強制性義務，侵犯了公民的合法權益。

（二）關于燃氣企業有權對燃氣用戶采取停氣措施的規定

《意見》規定，“對私拉亂扯、擅自改動燃氣設施和違規使用燃氣拒不整改的，由管道燃氣企業采取停氣措施。”

市人大常委會法制工作委員會審查認為，國務院《城鎮燃氣管理條例》第四十一條第二款規定，燃氣管理部門“發現燃氣安全事故隱患的，應當通知燃氣經營者、燃氣用戶及時采取措施消除隱患；不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，燃氣管理部門以及其他有關部門和單位應當依法采取措施，及時組織消除隱患，有關單位和個人應當予以配合。”《某省城鎮燃氣管理辦法》第十七條規定，“管道燃氣經營企業應當將檢查結果書面告知燃氣用戶，對燃氣用戶不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒燃氣用戶整改，燃氣用戶應當及時進行整改；燃氣用戶不按規定落實整改可能造成安全事故的,燃氣經營企業可以停止供氣,并在隱患消除后24小時內恢復供氣。”市政府規章《某市燃氣管理辦法》第十五條規定，“檢查結果應當書面告知燃氣居民用戶，對不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒其及時進行整改；不按規定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經營企業可以停止供氣，并在隱患消除后24小時內恢復供氣。”據此，對用戶不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒燃氣用戶整改；用戶不按規定落實整改可能造成安全事故的，燃氣經營企業才可以停止供氣，并在隱患消除后及時恢復供氣。根據民法典的有關精神和供用氣合同相關規定，確保燃氣連續供應既是燃氣經營企業的義務，也是燃氣用戶的權利，應當慎重采取停止供氣的措施。

《意見》關于采取停氣措施的規定省略了“書面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規定落實整改可能造成安全事故的”前提情節，直接授權“管道燃氣企業采取停氣措施”，與行政法規、省地方性法規和市政府規章的規定不一致。同時，該規定與關于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規定是在《意見》同一條款中規定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。

聽證會后，市政府迅速組織有關部門召開專題會議研究相關問題，2022年10月，市政府對《意見》相關規定作出修改，并要求燃氣公司正確解讀和適用文件，不得強制要求改造，不得指定企業改造，依法慎用停氣措施。此外，對群眾反映的燃氣改造費用較高的問題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃氣用戶負擔，個別老舊小區改造由政府補貼，免費改造提升。

來源：中國人大網