在政府化債中，債務置換是降低短期償債壓力、優化債務結構的核心手段。結合財政部政策框架及地方實踐案例，有效實施債務置換需遵循以下關鍵步驟與策略：

一、精準識別與評估債務

債務分類與篩選

明確置換范圍：優先選擇高利率（如信托貸款、融資租賃等非標債務）、短期限（1-3年到期）的隱性債務，避免將低風險、低成本債務納入置換。風險分級：根據債務主體信用評級、償債能力、抵押物價值等指標，將債務分為優先置換、審慎置換和禁止置換三類。
案例：湖南省在置換中要求“調減高風險地區債務”，僅對綠色安全區域（綜合債務率<80%）優先置換。

財務與法律盡調

核查債務合法性：確保債務納入財政部隱性債務管理系統，排除違規舉債形成的“非標債務”。評估債權人結構：協調銀行、信托等機構，明確置換意愿與條件，避免因債權人反對導致置換失敗。

二、科學設計置換方案

優化置換結構

期限拉長：將3年期以下債務置換為10-15年期政府債券，匹配項目收益周期（如基建項目）。利率壓降：通過發行低息債券（如3%-4%）置換高息債務（如8%-10%），直接降低利息支出。
數據：寧夏通過置換將隱性債務平均利率從7.5%降至3.2%，年利息節省超20億元。

創新置換工具

特殊再融資債券：發行用途為“償還存量債務”的再融資債，替代原有隱性債務。資產證券化：將優質資產（如收費公路、污水處理廠）打包發行ABS產品，回籠資金用于置換。

三、分階段實施置換

計劃編報與審批

地方政府需逐級上報置換計劃，經省級財政審核后納入財政部限額管理。例如，內蒙古要求置換計劃需附項目立項批復、合同等基礎資料，并由省級財政統一分配額度。中央統籌：財政部根據地方債務風險等級分配置換額度，優先支持高風險地區（如2024年寧夏獲6萬億元置換額度中的較大比例）。

協議簽訂與資金置換

與債權人協商置換條件，簽訂協議明確置換金額、利率、期限等條款。例如，江蘇省通過“省級代發債券+區縣級執行”模式完成置換。資金撥付：通過國庫集中支付直接劃轉至債權人賬戶，確保資金封閉運行。

四、強化政策協同與監管

配套政策支持

財政資金補充：動用預算穩定調節基金、國有資本收益等補充置換資金缺口。例如，2024年中央安排4000億元結存限額補充地方財力。稅收優惠：對參與置換的金融機構給予稅收減免（如增值稅優惠），提升參與積極性。

全流程監管

資金用途監控：通過地方政府債務管理系統實時跟蹤置換資金流向，禁止用于經常性支出或新項目。審計問責：定期核查置換合規性，對虛假置換、挪用資金等行為追責。例如，財政部曾通報吉林省四平市化債不實問題。

五、風險防控與長效機制

防范道德風險

明確“中央不兜底”原則，倒逼地方嚴控新增隱性債務。例如，財政部要求置換后債務仍由原債務人承擔償還責任，防止“甩包袱”。建立“舉債終身問責制”，對違規舉債責任人追責。

推動融資平臺轉型

將置換后的債務對應資產劃轉至融資平臺，推動其向市場化運營轉型。例如，江蘇省通過平臺整合壓降數量56.7%，提升造血能力。

典型案例參考

寧夏模式：通過特殊再融資債置換非標債務，3年內隱性債務規模下降78%，融資成本降低44%。江蘇經驗：省級統籌置換額度，優先支持蘇北地區，城投債利差從200bp降至80bp。湖南實踐：實行“五掛鉤”原則（風險、管控、投向等），置換后高風險地區債務清零。

總結

有效債務置換需以“精準識別、科學定價、政策協同、嚴格監管”為核心，通過拉長期限、壓降利率、優化結構，實現債務風險緩釋與財政可持續的平衡。同時，需警惕過度依賴置換導致的道德風險，需配套融資平臺轉型、預算硬約束等長效機制。